La Bolkestein sotto la lente:
«L’esperienza? Non dà diritti.
I Comuni hanno margini importanti»

di Laura Boccanera

La partita delle concessioni balneari entra nella fase decisiva. «Sta ora alle autonomie utilizzare al meglio l’opportunità loro offerta per disegnare il futuro del territorio locale in funzione anzitutto degli interessi pubblici implicati dalle scelte». Ad affermarlo è un’esperta della materia, Angela Cossiri, docente dell’Università di Macerata, che delinea il quadro di cosa succederà da qui alla prossima estate in materia di concessioni balneari con l’entrata in vigore della direttiva Bolkestein. 

Il ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha presentato alla conferenza unificata la bozza del bando tipo destinato a fissare le regole con cui saranno assegnate attraverso gara le concessioni demaniali marittime. Il documento non è ancora definitivo e potrà essere modificato nel corso dell’iter di approvazione, ma mette già alcuni punti fermi: le nuove concessioni potranno durare da cinque a 20 anni, le gare dovranno essere avviate entro il 30 giugno 2027 e le procedure dovranno essere completate entro il 30 settembre dello stesso anno.

Per gli stabilimenti che oggi sono già in attività, la fase di passaggio non dovrebbe tradursi in una serranda abbassata in attesa della gara. Ma che cosa significa, concretamente, per le spiagge di Civitanova e della costa maceratese? E soprattutto: quanto spazio di manovra avranno i Comuni nella costruzione delle gare?

Angela Cossiri docente di Diritto costituzionale e pubblico alla facoltà di Giurisprudenza Unimc

Angela Cossiri, docente associata di Diritto costituzionale e pubblico del dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Macerata,  è coordinatrice del progetto di ricerca del Centro studi costituzionali dell’ateneo maceratese sulle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo e autrice del libro  “Coste e diritti. Alla ricerca di soluzioni per le concessioni balneari”: è lei a chiarire alcuni aspetti di ciò che attende i balneari.

Il ministero ha presentato la bozza per avviare le gare. Cosa cambia concretamente?

«La prima precisazione è che le gare non nascono con questa bozza: sono già previste nella legge del 2022. Il bando tipo serve a trasformare quella disciplina in un modello operativo comune. La bozza indica durata delle nuove concessioni, criteri di selezione, indennizzi, limiti alla concentrazione delle concessioni e continuità del servizio. Prevede concessioni da cinque a vent’anni e conferma che le procedure devono essere avviate, in prima applicazione, entro il 30 giugno 2027».

Si tratta di una bozza…

«Sì, al momento, tra l’altro, la bozza del bando tipo è stata trasmessa alla Conferenza unificata, ma non risulta ancora pubblicata integralmente sui siti istituzionali; sono quindi disponibili soltanto comunicazioni ufficiali sull’iter e anticipazioni sui contenuti. La novità più importante è la riduzione dell’incertezza operativa: dopo anni nei quali il quadro è stato dominato da proroghe e contenziosi, amministrazioni e operatori cominciano ad avere una struttura procedurale di riferimento. La questione delle concessioni balneari è stata per molto tempo rappresentata prevalentemente attraverso due interessi contrapposti: apertura del mercato e tutela dei concessionari. Gli atti normativi e la ricerca scientifica mostrano però una realtà ben più complessa. Il demanio costiero è contemporaneamente bene pubblico, risorsa ambientale, infrastruttura turistica, fattore occupazionale e componente dei sistemi economici locali. La lunga vicenda di proroghe e contenzioso ha prodotto una prolungata incertezza regolatoria in un settore economicamente strategico per il Paese. Il passaggio alle gare dovrebbe quindi essere valutato soprattutto sotto il profilo degli interessi pubblici. Una stagione di procedure di gara tecnicamente fragili, seguita da una stagione di ricorsi, rischierebbe di sostituire all’incertezza delle proroghe l’incertezza del contenzioso amministrativo. L’interesse pubblico è invece che la transizione produca regole stabili, investimenti programmabili, qualità dei servizi, tutela dell’ambiente e condizioni favorevoli allo sviluppo sostenibile delle economie costiere».

Quanto margine avranno i Comuni?

«I vincoli più forti non vengono dal bando tipo, ma direttamente dalla legge e dal diritto europeo: trasparenza, imparzialità, non discriminazione, apertura del mercato, proporzionalità dei requisiti e reale contendibilità delle concessioni. Restano scelte locali importanti: configurazione dei lotti, requisiti proporzionati alla singola concessione, concreta ponderazione dei criteri, servizi richiesti, investimenti, durata entro i limiti legislativi e rapporto con la pianificazione costiera. È qui che può prodursi una differenziazione significativa e che si apre la vera sfida per la politica. Una diversità motivata, ad esempio dalle caratteristiche del territorio o delle economie locali, è assolutamente opportuna; una diversità priva di ragioni obiettive può invece generare disparità e, di conseguenza, contenzioso».

La bozza attribuisce all’ente concedente un ruolo nell’accertamento della scarsità della risorsa. Che cosa significa concretamente per la costa maceratese? Il Comune dovrà verificare quanta spiaggia libera esiste e quanta è effettivamente utilizzabile?

«La scarsità non può essere accertata semplicemente contando i chilometri di costa. La Corte di giustizia ha chiarito che si tratta di una situazione di fatto, da valutare attraverso criteri oggettivi, trasparenti e proporzionati, e che è compatibile con il diritto europeo una valutazione che combini dati generali e analisi del territorio locale. In concreto, ciò richiede di conoscere non solo quanta spiaggia sia già data in concessione e quanta libera, ma quanta parte dell’arenile sia effettivamente disponibile per nuove utilizzazioni economiche, tenendo conto delle aree che devono restare a uso pubblico, dei porti e delle foci, dei vincoli ambientali, della sicurezza, dell’erosione e di ogni altra condizione che possa renderne impossibile o inopportuno l’utilizzo concessorio. Si tratta dunque di una vera istruttoria territoriale, non di una percentuale astratta. Una eventuale conclusione locale di “non scarsità”, che in teoria potrebbe rilevare ai fini dell’esclusione dall’ambito di applicazione del diritto Ue, non determina automaticamente l’esonero dalle procedure pubbliche, perché oggi la legge italiana disciplina direttamente l’affidamento attraverso procedure ad evidenza pubblica. In altri termini, l’accertamento della scarsità non può essere letto come una scorciatoia per conservare il precedente sistema».

Nella gara potranno essere valorizzate l’esperienza maturata, la continuità occupazionale e gli investimenti già fatti? Quanto può pesare l’esperienza del concessionario uscente?

«Il punto da sorvegliare sarà l’effetto cumulativo dei diversi criteri: singolarmente possono essere ragionevoli, ma nel loro insieme non devono ricostruire una preferenza sostanziale per chi già occupa la concessione. L’esperienza non può trasformarsi in un diritto di preferenza; il limite deriva dai principi di proporzionalità, non discriminazione e apertura effettiva della gara. Gli investimenti sono tutelati attraverso l’indennizzo per quelli non ancora ammortizzati, non attribuendo automaticamente all’uscente un vantaggio che in concreto potrebbe diventare decisivo nella nuova gara».

Se un nuovo concessionario subentra, sarà lui a dover pagare l’indennizzo al precedente? Può essere d’ostacolo per chi subentra?

«Potenzialmente sì e se così fosse, ancora una volta, il contenzioso continuerebbe, insieme all’incertezza. Una somma elevata può rappresentare un fabbisogno finanziario iniziale particolarmente gravoso per micro e piccole imprese, proprio mentre la stessa legge dichiara di voler favorire la loro partecipazione. Per questo è essenziale che l’indennizzo sia rigorosamente circoscritto e determinato sulla base di una perizia indipendente. Il Consiglio di Stato ha recentemente precisato che non si tratta di un diritto automatico dell’uscente. Il problema concorrenziale esiste perché l’uscente che riottenga la concessione non sopporta economicamente il medesimo trasferimento verso un terzo. Sarà quindi importante verificare, caso per caso, che l’indennizzo tuteli realmente investimenti meritevoli di protezione, senza diventare una barriera sproporzionata all’accesso».

Quali sono, da oggi, i prossimi passaggi? 

«A livello nazionale la bozza deve completare il passaggio nella Conferenza unificata e arrivare alla versione definitiva. Resta inoltre da completare il quadro tecnico relativo alla quantificazione degli indennizzi: ancora nel 2026 il Consiglio di Stato ha rilevato la mancata adozione del decreto previsto dalla legge, precisando tuttavia che ciò non può arrestare le procedure. Il 30 giugno 2027 è il termine entro il quale, in prima applicazione, devono essere avviate le procedure. Il 30 settembre 2027 è invece il termine ordinario entro il quale il sistema transitorio deve esaurirsi. Soltanto in presenza di ragioni oggettive che impediscano di concludere la procedura l’autorità può motivatamente differire per il tempo strettamente necessario, e comunque non oltre il 31 marzo 2028. La formazione amministrativa sarà decisiva. In questa prospettiva, l’Università di Macerata ha presentato nell’ambito di Inps valore Pa 2026 un corso dedicato alla materia, approvato nel programma: è un’opportunità alla quale sarebbe utile che le amministrazioni interessate aderissero, proprio per accrescere le competenze necessarie nella fase applicativa. Valore PA è il programma attraverso il quale Inps accredita corsi universitari rivolti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni; per i partecipanti ammessi la formazione è gratuita».